Specialist AO – Dr. Moses Caiaia – O controlo de legalidade dos actos praticados pelas empresas públicas à luz do Direito angolano

No nosso artigo anterior tratamos de abordar aspectos atinentes aorelacionamento entre os órgãos sociais das empresas públicas angolanas e os restantes stakeholders [1] (onde incluímos o Estado, os utilizadores dos bens e serviços, os trabalhadores, os credores e, de um modo geral, os cidadãos).

Consideramos, no citado artigo, que a elevada influência política na indicação dos gestores em detrimento da capacidade de concretização dos objectivos e a falta de controlo, pelos órgãos competentes e de supervisão, em relação à aplicação das regras de gestão eficaz e prudente, levaram vários gestores empresariais públicos a retirarem grandes benefícios em prejuízo do Estado e dos demais stakeholders.

Tendo em atenção a importância que atribuímos ao controlo e supervisão dos actos praticados pelas empresas públicas, no âmbito da governação das referidas empresas, decidimos, através do presente artigo, abordar sobre o referido tema à luz do Direito vigente, sem prejuízo de avançarmos propostas numa perspectiva de direito a constituir.

Para uma melhor compreensão do nosso artigo iremos analisar o aludido tema, primeiramente, à luz do controlo interno que se impõe às empresas públicas e, num segundo momento, tratremos de apresentar o regime de supervisão que se lhes aplica.

1. O controlo interno

Dispõe o art.º 17 da Lei n.º 11/13, de 3 de Setembro – De Bases do Sector Empresarial Público (adiante designado, somente, por “LBSEP”) que “as empresas públicas (…) devem adoptar procedimentos de controlo internoadequados para garantir a fiabilidade das contas, assim como assegurar a eficácia e a eficiência das operações”. (itálico nosso)

Apesar de serem várias as definições que a doutrina apresenta, no âmbito da corporate governanceperfilhamos a definição de controlo interno que nos é dada por PAULO CÂMARA [2], segundo o qual o mesmo consiste num conjunto de normas organizativas e de práticas dirigido a proporcionarem garantia razoável quanto ao cumprimento dos objectivos da sociedade, de acordo com as regras de transparência, eficácia e regularidade de funcionamento societário.

No fundo, o controlo interno é aquele que deve ser desenvolvido por todos os que fazem parte da empresa pública com vista a serem alcançados os objectivos que estão na base da sua criação, aliás, a própria LBSEP, como já tivemos a oportunidade de referir, ao impor a adopção de procedimentos para o referido controlo, estatui qual é a finalidade. Pretende-se, assim, que os stakeholderspossam escrutinar rigorosamente o desempenho da gestão.

O controlo interno que aludimos, salvo um melhor entendimento, deve assentar em três planos, nomeadamente, o da gestão operacional, o da gestão de risco e compliancee, ainda, o da auditoria interna [3].

Através do primeiro plano, da gestão operacional, entende-se que ao órgão de gestão das empresas públicas devem promover uma forte adesão a limites e à gestão de exposição ao risco.

No que tange ao segundo plano, que é complementar em relação ao primeiro, deve evidenciar-se o papel que a gestão de risco e o complianceassumem por meio da responsabilidade de monitorização e reporte. Hoje, mais do que nunca, a adopção de uma fundada política de compliance, nas empresas públicas angolanas, afigura-se como fundamental para que se evitem as práticas até há algum tempo se verificavam e que em nada concorreram para o cumprimento das obrigações legais e regulamentares.

Através do último plano, que deve consistir na auditoria interna, pretende-se uma avaliação coerente sobre o sistema de controlo interno. Neste sentido, é defensável numa eventual e futura revisão do regime aplicável ao Sector Empresarial Público (adiante denominado somente por “SEP”) ou dos respectivos Estatutos Orgânicos das empresas públicas já existentes, a consagração da “figura” do auditor interno que, embora possa vir a ter um vínculo laboral, deverá actuar de forma livre e objectiva – sem prejuízo do dever e reportar – em relação aos órgãos de gestão e de fiscalização.

Observa-se que o auditor interno pode, sem quaisquer problemas, coexistir com o auditor externo que, aliás, têm níveis de intervenção distintos.

2. Supervisão

Para além de regras de controlo interno, as empresas públicas estão sujeitas a um regime próprio de supervisão. Este regime configura o controlo externo a que estão sujeitas as referidas empresas tendo em conta que os mecanismos de controlo interno podem ser mitigados pelos órgãos sociais.

O controlo externo é apresentado numa perspectiva sectorial e numa perspectiva estratégica.

Em relação ao controlo levado a cabo no âmbito primeira perspectiva, a sectorial, compete ao departamento ministerial responsável pelo sector de actividade da empresa, que normalmente o faz numa relação de superintendência. É o caso, por exemplo, da Sonangol E.P que, de acordo com a alínea d) do n.º 6 do art.º 3 do Estatuto Orgânico do Ministério dos Petróleos e Recursos Minerais (aprovado pelo Decreto Presidencial n.º 12/18, de 15 de Junho) é superintendida por este departamento.

Este controlo tem como finalidade avaliar a adequação da actividade dentro daquilo que está definido em relação ao departamento que superintende.

Também se atribui algum controlo operacional, em sede da perspectiva em análise, ao departamento ministerial responsável pelas finanças públicas (também conhecido por Ministério das Finanças ou, abreviadamente, “MINFIN”), que o faz na qualidade de responsável pelo sector empresarial público. Esta actividade é, directamente, levada a cabo pelo Instituto de  Gestão de Activos e Participações do Estado (abreviadamente designado por “IGAPE”), órgão superintendido pelo citado departamento ministerial. O Estatuto Orgânico do IGAPE foi aprovado pelo Decreto Presidencial n.º 141/18, de 7 de Junho.

No que se refere à perspectiva estratégica, convém referir que a mesma é transversal à administração financeira do Estado. É exercida pelo MINFIN e pela Inspecção Geral da Administração do Estado (denominado, por abreviação, “IGAE”), órgão que tem a sua estrutura prevista na Lei n.º 2/92, de 17 de Janeiro.

Para além das modalidades de controlo externo sobre as quais nos debruçamos, tem sido defendido, também, um outro modelo de organização do referido controlo no campo do SEP assente em três níveis: político, técnico e jurisdicional.

Em relação ao nível político, refere-se ao controlo que deve ser exercido pela Assembleia Nacional, no âmbito das suas competências, de natureza política, tendo em conta que, constitucionalmente, lhe são conferidos poderes e competências em relação à aprovação e execução do orçamento geral do Estado.

O nível técnico – que consiste na realização de inquéritos e auditorias – é levado a cabo pelo Tribunal de Contas  nos termos da alínea f) do art.º 3 da Lei n.º 13/10, de 9 de Junho, que fixa a orgânica e do Processo do Tribunal de Contas. De acordo com o citado artigo a jurisdição deste tribunal aplica-se às empresas públicas.

Já o nível jurisdicional, que também cabe ao Tribunal de Contas, prende-se com a efectivação da responsabilidade financeira que lhe acometida nos termos da alínea i) do art.º 6 do diploma que referimos no parágrafo anterior.

Uma última nota, em relação à supervisão, deve ser feita em relação às instituições financeiras. Apesar destas serem regidas pela  Lei n.º 12/15, de 17 de Junho – De Bases das Instituições Financeiras, que atribui ao Banco Nacional de Angola a competência para as supervisionar, o n.º 2 do art.º 1 do citado diploma consagra que, quando as referidas instituições  se revistam a forma de empresa pública, sujeitam-se não só as normas nele previstos, mas também à Lei que rege o SEP.

Notas de Rodapé

[1] Disponível em https://angolaforex.com/2019/05/26/specialist-ao-dr-moses-caiaia-o-relacionamento-entre-os-orgaos-sociais-das-empresas-publicas-angolanas-e-os-restantes-stakeholders/

[2] Cf. PAULO CÂMARA, A auditoria interna e o governo das sociedades, in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha”, 2010, p. 305.

[3] Acolhemos a estrutura que é apresentada por JOSÉ MIGUEL LUCAS, Empresas pública e corporate governance – da definição da prossecução do interesse público ao controlo externo efectuado pela supervisãoin RDS, Almedina, VIII (2016), 1, pp. 28-34

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